του Νέστορα Κουράκη,
Καθηγητή Τμήματος Νομικής Παν/μίου Αθηνών
Πιστεύω ότι τα τελευταία 3-4 χρόνια, ιδίως λόγω της ενσκήψασας στην Ελλάδα πρωτόφαντης οικονομικής κρίσης, αρχίσαμε όλοι επιτέλους να συνειδητοποιούμε τις τεράστιες καταστροφές που έχει επιφέρει στη χώρα μας η ενδημούσα σε κάθε επίπεδο διαφθορά, κυρίως όμως η λεγόμενη "υψηλή διαφθορά" των υποβρυχίων, των αεροπλάνων, των τηλεπικοινωνιών, των στημένων παιχνιδιών κλπ. Έργα (π.χ. δρόμοι) των οποίων το κόστος θα μπορούσε να βρίσκεται σε φυσιολογικά ύψη, σύμφωνα και με τον μέσο όρο αντίστοιχων έργων στο εξωτερικό, ανατίθενται πολλές φορές σε επιτήδειους εργολάβους και τελικώς κοστίζουν πανάκριβα, ή/και παραδίδονται ελαττωματικά, ενώ από την άλλη πλευρά κάποιοι επίορκοι δημόσιοι λειτουργοί παίρνουν τη "μίζα" τους και οι εργολάβοι εξασφαλίζουν τα πολλαπλάσια κέρδη τους. Και βεβαίως όλα αυτά γίνονται με νομιμοφανείς διαδικασίες: Τα παραστατικά έγγραφα είναι όλα εν τάξει, ώστε και με τον πιο εξονυχιστικό έλεγχο να μην προκύπτει τίποτε παράτυπο, όπως δεν προέκυψε τίποτε με τα παραστατικά που υποβάλλονταν στον υπουργό Ανδρέα Μαυρογιαλούρο, στην έξοχη ταινία του Σακελλάριου "Υπάρχει και Φιλότιμο"…
Όμως οι καταστροφές (και χρησιμοποιώ εδώ ενσυνείδητα αυτόν τον ακραίο όρο) δεν είναι μόνον οικονομικές, είναι πρωτίστως ηθικές: Η νοοτροπία της διαφθοράς και της συναλλαγής έχει διεισδύσει βαθμιαία και υποχθόνια στο ίδιο το μεδούλι των απλών ανθρώπων, οι οποίοι παίρνοντας παράδειγμα από τους πολιτικούς τους ταγούς, απεμπολούν "ανεπαισθήτως" τον παραδοσιακό αξιακό τους κώδικα και συνακόλουθα εξοβελίζουν από τη ζωή τους τις καθαρές σχέσεις αλληλεγγύης, αξιοπρέπειας και εντιμότητας με τον συνάνθρωπό τους. Προκρίνουν, δε, ως τρόπο ζωής τις πιέσεις, τους εκβιασμούς, τη συναλλαγή και εν τέλει τον "νόμο του ισχυροτέρου", δηλ. τον νόμο της ζούγκλας, ο οποίος βέβαια ισχύει πάντοτε σε βάρος των πιο αδύναμων πολιτών. Με αποτέλεσμα να θεωρείται ακόμη και τώρα από κάποιους συμπολίτες μας – φορείς εξουσίας ως "μαγκιά" το να διεκδικούν "μίζα", και, αντίστροφα, ως "ευήθεια" (αποφεύγω την άλλη γνωστή λέξη…) το να κάνουν σωστά τη δουλειά τους χωρίς να επιδιώκουν αθέμιτα οφέλη και χωρίς να κτίζουν εντυπωσιακές επαύλεις δίπλα στο κύμα…
Έχω την πεποίθηση ότι η εν λόγω νοοτροπία της συναλλαγής και της διαπλοκής, που εδραιώθηκε προπάντων κατά τις τρεις τελευταίες δεκαετίες, είναι αυτή που μας έφερε στο αξιοθρήνητο σημείο όπου βρισκόμαστε σήμερα ως χώρα, επαιτώντας βοήθεια και συμπόνια από "Μεγάλες Δυνάμεις".
Πώς μπορεί όμως, έστω και τώρα, να αντιμετωπισθεί το πρόβλημα; Πώς μπορεί δηλ. να καταπολεμηθεί η διαφθορά στη χώρα μας; Είχα τη ευκαιρία να αναπτύξω τις σχετικές σκέψεις μου πρόσφατα τόσο στην Ελλάδα (Αθήνα), σε Ημερίδα που έγινε από τον Συνήγορο του Πολίτη, την Ένωση Εισαγγελέων Ελλάδος και το Εργαστήριο Ποινικών και Εγκληματολογικών Ερευνών στις 18.2.2011, όσο και στην Κύπρο (Λεμεσός) σε Ημερίδα του Τεχνολογικού Πανεπιστημίου Κύπρου στις 11.3.2011, στο πλαίσιο ενός "Anti-Corruption Seminar". Ακολουθεί η βασική μου προσέγγιση στο θέμα και θα αισθανόμουν ξεχωριστή ικανοποίηση εάν οι σκέψεις αυτές αποτελούσαν αντικείμενο συζήτησης :
Για την τελεσφόρα προσέγγιση στο θέμα του πώς μπορεί να καταπολεμηθεί η διαφθορά στην Ελλάδα και ποιές πρόοδοι έχουν γίνει έως τώρα στην καταπολέμησή της σε νομοθετικό, διοικητικό και ουσιαστικό επίπεδο, αναγκαίο είναι να διευκρινισθεί προηγουμένως, σύμφωνα και με την αντίστοιχη δομή αυτής της μελέτης, το τι ακριβώς είναι η διαφθορά (Ι), τι νομοθετικά εργαλεία έχουν υιοθετηθεί διεθνώς αλλά και από την Ελλάδα για την αντιμετώπισή της (II), τι νομικές ρυθμίσεις ισχύουν στη χώρα μας (III), και τέλος ποιοί είναι οι βασικοί παράγοντες που προκαλούν, ενθαρρύνουν ή διευκολύνουν τη διαφθορά στην Ελλάδα, καθώς και ποιά είναι, από την άλλη πλευρά, τα ουσιαστικά εκείνα μέτρα που, με βάση την όλη εικόνα περί διαφθοράς στην Ελλάδα, μπορούν να συντελέσουν στην αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση της εν λόγω διαφθοράς (ΙV). Ειδικότερα:
(Ι) Ως προς τον ορισμό της διαφθοράς, με την έννοια ενός λειτουργικού εργαλείου για την παρούσα μελέτη, αυτός θα πρέπει να είναι αρκετά γενικός, ώστε να περιλαμβάνει όλο το φάσμα του προβλήματος, ακόμη δηλαδή και περιπτώσεις που δεν έχουν ρυθμισθεί νομοθετικά είτε καθόλου είτε και στην έκταση που θα έπρεπε, αλλά και αρκετά ειδικός, ώστε να περιέχει όλα τα εννοιολογικά στοιχεία της διαφθοράς και μόνον αυτά. Υπό το πρίσμα αυτής της οπτικής, και με βάση τον ορισμό που υπάρχει στη Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης κατά της διαφθοράς σε θέματα αστικού δικαίου (ν. 3560/2007), η διαφθορά μπορεί να ορισθεί ως η αθέμιτη και καταχρηστική συμπεριφορά ενός (υπό ευρεία έννοια) υπαλλήλου ή εντολοδόχου, ο οποίος, στο πλαίσιο της υπηρεσιακής του δραστηριότητας, προωθεί τα συμφέροντα ενός άλλου προσώπου με στόχο να αποκομίσει για τον εαυτό του ή για άλλους άμεσο ή έμμεσο οικονομικό όφελος.
Πέρα από τη γνωστή διάκριση της διαφθοράς σε αμυντική και επιθετική, θεμελιώδης για τις ανάγκες της παρούσας μελέτης είναι και η κατηγοριοποίησή της σε ελάσσονα και μείζονα διαφθορά. Η ελάσσων διαφθορά (petty corruption) αφορά ευρύτερες κοινωνικές ομάδες και ωφελήματα μικρής σχετικά αξίας, τα οποία αποκομίζουν υπάλληλοι μικρής ή μεσαίας τάξης (π.χ. εφορίες, νοσοκομεία, πολεοδομίες), η δε δωροδοκία γίνεται κυρίως για επιτάχυνση και ξεπέρασμα γραφειοκρατικών διαδικασιών ή και για υψηλότερο επίπεδο υπηρεσιών. Αντίθετα, η μείζων ή υψηλή διαφθορά (grand corruption) έχει ως κυριότερο χαρακτηριστικό την εμπλοκή σ΄ αυτήν ανώτερων ή ανώτατων κρατικών αξιωματούχων, πολιτικών, δημοσιογράφων, κ.λπ., οι οποίοι λαμβάνουν από τους ενδιαφερόμενους μεγάλα ποσά, τις λεγόμενες "μίζες", ως αντάλλαγμα για τη συμβολή τους στην έγκριση εξοπλιστικών προγραμμάτων, παραγγελιών ιατρικού εξοπλισμού και φαρμάκων, ανάθεσης δημοσίων έργων, κ.λπ. Συνήθως στις υποθέσεις αυτές της μείζονος διαφθοράς προσφέρουν τις υπηρεσίες τους και μεσάζοντες, οι οποίοι ασκούν τη λεγόμενη “εμπορία επιρροής” (trading in influence, traffic d’ influence) και λειτουργούν ως σύνδεσμος μεταξύ των δύο μερών της διαφθοράς, φέρνοντας ιδίως τα δύο μέρη σε επαφή και συμφωνία μεταξύ τους, αλλά και εγγυώμενοι, στη συνέχεια, την καλή εκτέλεση της συμφωνίας.
(II) Τα σχετικά κρούσματα της μείζονος διαφθοράς έχουν αυξηθεί ιδιαίτερα από τη δεκαετία ’90 και εξής ως συνέπεια της άρσης των περιορισμών στις διεθνείς αγορές (παγκοσμιοποίηση), της σημασίας, γενικότερα, που έχει προσλάβει ο ανταγωνισμός μεταξύ εταιρειών για διείσδυση στις αγορές, αλλά και της ιδιωτικοποίησης τομέων που παλαιότερα εντάσσονταν στον χώρο του Δημοσίου, π.χ. τηλεπικοινωνίες.
Αντίστοιχα, από τη δεκαετία του ’90 έτυχαν επεξεργασίας και προωθήθηκαν σε διευρωπαϊκό ή και διεθνές επίπεδο για υπογραφή και επικύρωση (όπως συνέβη και για την Ελλάδα), θεμελιώδεις συμβάσεις κατά της μείζονος, ιδίως, διαφθοράς από όλους τους αντίστοιχους σημαντικούς διεθνείς φορείς, όπως (α) από τον ΟΟΣΑ (Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης) την 17.12.1997 για την καταπολέμηση της δωροδοκίας αλλοδαπών δημοσίων λειτουργών σε διεθνείς επιχειρηματικές συναλλαγές (ν. 2656/1998), (β) από την Ευρωπαϊκή Ένωση την 26.5.1997 για την καταπολέμηση της δωροδοκίας στην οποία ενέχονται υπάλληλοι των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ή των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ν. 2802/2000), (γ) από το Συμβούλιο της Ευρώπης εν πρώτοις την 27.1.1999 για τη διαφθορά σε θέματα ποινικού δικαίου (ν. 3560/2007), και κατά δεύτερον την 22.7.2003 για τη διαφθορά σε θέματα αστικού δικαίου (ν. 2957/2001), καθώς και (δ) από τον Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών την 31.10.2003 κατά της διαφθοράς (ν. 3666/2008).
(III) Για τη νομοθετική αντιμετώπιση της διαφθοράς στον δημόσιο τομέα, πέρα από τις ρυθμίσεις των διεθνών ή διευρωπαϊκών συμβάσεων που αναφέρθηκαν και που έχουν αυξημένη τυπική ισχύ νόμου, κατ’ ά. 28 παρ. 1 Συντάγματος, γίνεται χρήση στην Ελλάδα και ενός ευρύτερου πλέγματος διατάξεων που αφορούν κατά βάση την παθητική και ενεργητική δωροδοκία (ά. 235 και 236 ΠΚ), αλλά που περιλαμβάνουν επίσης: Έμμεσες πράξεις και ωφελήματα που προορίζονται για τρίτους, ακόμη, δε, εγκλήματα δωροδοκίας δικαστή ή διαιτητή (ά. 237 ΠΚ.), δωροδοκίας βουλευτή, νομαρχιακού, δημοτικού ή κοινοτικού συμβούλου ως προς ωφελήματα σχετικά με εκλογές ή ψηφοφορίες (ά. 159 ΠΚ), δωροδοκίας μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και δημοσίων λειτουργών, δικαστών κ.λπ. των κρατών-μελών διεθνών ή υπερεθνικών οργανισμών (ά. 3, 4 ν. 2802/2002 και ά. 3, 4 ν. 3560/2007), καθώς και ενεργητικής δωροδοκίας αλλοδαπών δημοσίων λειτουργών (π.χ. δικαστών) κατά την άσκηση διεθνών επιχειρηματικών δραστηριοτήτων. Τέλος, σε σχέση με την αντιμετώπιση της διαφθοράς στον ιδιωτικό τομέα, αρχικά έγινε χρήση του ά. 263α ΠΚ, ειδικά για υπαλλήλους τραπεζών και ν.π.δ.δ. που ιδρύθηκαν από οργανισμούς ή επιχειρήσεις με δημόσιο χαρακτήρα˙ ωστόσο, το θέμα ρυθμίσθηκε ολοκληρωμένα αρκετά αργότερα με τα ά. 7 και 8 ν.3560/2007, δυνάμει των οποίων η δωροδοκία και η δωροληψία του ά. 235 ΠΚ επεκτάθηκαν και στον ιδιωτικό τομέα ως προς ενέργειες ή παραλείψεις των εκεί εργαζομένων κατά παράβαση των καθηκόντων τους. Πάντως, οι διακρίσεις μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα σε θέματα διαφθοράς εμφανίζουν συχνά έναν τεχνητό και επιφανειακό χαρακτήρα, που, στις περισσότερες περιπτώσεις, κάθε άλλο παρά συμβάλλει στην αποτελεσματική της καταπολέμηση –πρβλ. το λήμμα political corruption στην en.wikipedia.org, σελ. 4.
Εξάλλου, όσον αφορά την προαναφερθείσα «εμπορία επιρροής», το ζήτημα ρυθμίσθηκε αρχικά με τον πρωτοποριακό για την εποχή του ν. 5227/1931 περί μεσαζόντων, όπου προβλέφθηκαν πλημμεληματικές ποινές για όσους παριστάνουν ψευδώς και επ’ ανταλλάγματι ότι μπορούν να επιτύχουν τη σύναψη σύμβασης με το Δημόσιο (ά. 11) ή και για δημοσίους υπαλλήλους που δέχονται ανταλλάγματα προς επίτευξη ενός τέτοιου αποτελέσματος (ά. 12). Επιπλέον, η εφαρμογή των διατάξεων αυτών επεκτάθηκε, δυνάμει και εδώ του ά. 6 ν. 3560/2007 («προσφορά σε άσκηση επιρροής»), και σε υπαλλήλους, δικαστές, βουλευτές κ.λπ. των κρατών-μελών της Σύμβασης του Συμβουλίου της Ευρώπης, ή μέλη, λειτουργούς κ.ο.κ. διεθνών κοινοβουλευτικών συνελεύσεων και δικαστηρίων.
Όπως προκύπτει από την ανωτέρω καταγραφή ρυθμίσεων περί διαφθοράς, η Ελλάδα έχει διαμορφώσει ένα αρκετά ικανοποιητικό θεσμικό πλαίσιο για την αντιμετώπισή της, αν και, όπως παρατηρήθηκε στην Τρίτη Έκθεση της GRECO (Groupe d’ Etats contre la corruption) του Συμβουλίου της Ευρώπης (7-11.6.2010), οι ρυθμίσεις αυτές θα ήταν σκόπιμο να ενταχθούν όλες στον Ποινικό Κώδικα, αφού πρώτα διατυπωθούν με συγκροτημένο και ομοιόμορφο τρόπο, καθώς, και να διευρυνθούν κατά περιεχόμενο, ώστε μεταξύ άλλων αφενός να περιλαμβάνουν και ενέργειες ενός υπαλλήλου π.χ. πέραν των επισήμων αρμοδιοτήτων του και αφετέρου να αποσυνδέουν την ενεργητική από την παθητική δωροδοκία ως προς την απόδειξη μιας συμφωνίας μεταξύ των δύο μερών. Εξάλλου, όπως παρατηρείται στην Έκθεση, παρά το υφιστάμενο σχετικά πλήρες νομικό οπλοστάσιο, «η διαφθορά προσλαμβάνεται ευρέως ως ένα διάχυτο φαινόμενο στην Ελλάδα» (σελ. 22), γι’ αυτό και επιβάλλεται να ενισχυθούν οι μηχανισμοί για τελεσφόρα εφαρμογή αυτών των διατάξεων με «μέτρα παρακολούθησης» (follow-up measures) και αποτελεσματικές κυρώσεις (σελ. 25).
(ΙV) Χρήσιμο είναι στη συνέχεια να εξετασθούν διεξοδικότερα και σφαιρικότερα οι εν γένει κοινωνικο-οικονομικοί παράγοντες που εξωθούν ή συμβάλλουν στη διαφθορά, ώστε να προταθούν, παράλληλα, και τα εφικτά εκείνα μέτρα που θα ήταν πρόσφορα για την αποδυνάμωση αυτών των παραγόντων και, άρα, για την καταπολέμηση της διαφθοράς που αυτοί οι παράγοντες εκτρέφουν.
Βασική, είναι βέβαια, εν προκειμένω, η προαναφερθείσα διάκριση μεταξύ μείζονος και ελάσσονος διαφθοράς. Άλλη δηλ. είναι η «μείζων διαφθορά», η οποία, κατά τον Μιχάλη Χρυσοχοΐδη («Το Βήμα», 22.9.2006, σελ. 11) αφορά «στους εκβιασμούς επιχειρηματιών, στο μαύρο χρήμα, στο οικονομικό έγκλημα, στις χαριστικές πράξεις της πολιτικής εξουσίας προς επιχειρηματίες, στις δωροδοκίες δικαστών, στις φορολογικές παραβάσεις κ.λπ.», και άλλη η καθημερινή διαφθορά, η ελάσσων διαφθορά, αυτή που πλήττει τον φτωχό κυρίως πολίτη στης συναλλαγές του με το Δημόσιο, με τα νοσοκομεία, τις πολεοδομίες, τις εφορίες, προκειμένου αυτός να έχει πρόσβαση σε αγαθά και υπηρεσίες που ούτως ή άλλως δικαιούται. Βέβαια, κοινός παρονομαστής και στις δύο περιπτώσεις είναι ένα υπερτροφικό κράτος, το οποίο ευνοεί τη διαφθορά με τον γιγαντισμό του, με την υπερβολική διακριτική ευχέρεια υπαλλήλων να ερμηνεύουν κατά το δοκούν ή ενίοτε και κατά το συμφέρον τους τις επικαλυπτόμενες ή αντιφατικές διατάξεις των νόμων, αλλά και με την εν πολλοίς ευνοιοκρατική πρόσληψη και προαγωγή σε διευθυντικές θέσεις ανθρώπων πρόθυμων να εξυπηρετούν τις πελατειακές σχέσεις των πολιτικών.
Συνεπώς, ένα πρώτο γενικό και θεμελιώδες προληπτικό μέτρο αντιμετώπισης του προβλήματος είναι, αντίστοιχα, η μείωση του κρατικού παρεμβατισμού, με την τετραπλή έννοια: (α) του περιορισμού των περιττών γραφειοκρατικών διαδικασιών (π.χ. λιγότερα προαπαιτούμενα έγγραφα, μείωση υπογραφών, περισσότερο ξεκάθαρες αρμοδιότητες για τον κάθε υπάλληλο και μικρότερα περιθώρια στη διακριτική του ευχέρεια), (β) της απλοποίησης, "αντικειμενικοποίησης" και νομικής αποσαφήνισης –με νομοθετικές ρυθμίσεις ή και εγκυκλίους– του αντικειμένου των συναλλαγών που διενεργούν οι πολίτες με το Δημόσιο (όπως συνέβη, π.χ., με τον προσδιορισμό της αντικειμενικής αξίας των ακινήτων: ά. 41 ν. 1249/1982 και ά. 14 ν. 1473/1984) , (γ) της δημιουργίας διαδικασιών μέσω των οποίων να αποφεύγεται η απ΄ ευθείας επαφή υπαλλήλου και εξυπηρετούμενου πολίτη σε υπηρεσίες όπου φαίνεται να επιπολάζει η διαφθορά (π.χ. μέσω περαιτέρω επέκτασης του θεσμού των Κέντρων Εξυπηρέτησης Πολιτών στις Εφορίες και τις Πολεοδομίες), και (δ) της τήρησης ή και ενίσχυσης αντικειμενικών κριτηρίων για αξιοκρατικές προσλήψεις και προαγωγές στο Δημόσιο (τα σχετικά θέματα ρυθμίζονται από τη νομοθεσία περί ΑΣΕΠ, που θεσπίσθηκε με τον ν. 2190/1994, καθώς επίσης από τους νόμους 3812/2009 για τις προσλήψεις και 3839/2010 για τις προαγωγές δημοσίων υπαλλήλων). Εξάλλου, σ’ ένα γενικότερο επίπεδο ενδείκνυται να υπάρξει κοινή δημόσια δέσμευση των κομμάτων για ουσιαστικό περιορισμό του Κράτους ως φορέα μη κοινωφελών υπηρεσιών, για ρητή αποδοκιμασία των πελατειακών σχέσεων, του κυβερνητικού κομματισμού και της ευνοιοκρατίας, καθώς και για προώθηση της αξιοκρατίας στη δημόσια διοίκηση (με στενή και ευρεία έννοια).
Περαιτέρω, όσον αφορά ειδικότερα τη μείζονα ή υψηλή διαφθορά, απαιτείται βεβαίως να κλείσουν τα νομικά «παραθυράκια» που επιτρέπουν τη διεξαγωγή κλειστών ή περιορισμένης έκτασης διαγωνισμών για προμήθειες ή έργα με ασαφείς όρους και προϋποθέσεις, καθώς και τα κενά εκείνα δικαίου που αφήνουν έξω από την τιμωρούμενη δωροδοκία περιπτώσεις επενδυτικής διαφθοράς (π.χ. προσφορά ακριβών δώρων επ΄ ευκαιρία κάποιας ονομαστικής εορτής του υπαλλήλου ή εντολοδόχου, με σκοπό την οικοδόμηση με αυτόν καλών σχέσεων) ή άλλων αντίστοιχων μορφών έμμεσης διαφθοράς με μελλοντική στόχευση. Όμως, γίνεται αντιληπτό ότι τα ζητήματα αυτά αποτελούν απλώς την «κορυφή του παγόβουνου» ενός βαθύτερου προβλήματος που σχετίζεται με τη σύγχρονη λειτουργία των κομμάτων και τις τεράστιες, πλέον, ανάγκες για χρηματοδότηση των δράσεών τους. Όπως εύστοχα παρατηρήθηκε από τον Michael Walter (Κυριακάτικη Ελευθεροτυπία, 6.7.2008, σελ.26), «εδώ στις Ηνωμένες Πολιτείες, αλλά, θα έλεγα και σε όλο το δυτικό κόσμο, οι πολιτικοί και εκλογικοί μηχανισμοί έχουν γίνει πολύ δαπανηροί. Αυτή είναι μια μάλλον προβλέψιμη συνέπεια της σημασίας που έχει η τηλεόραση στις εκλογικές εκστρατείες και της παρακμής της πολιτικής στράτευσης σε τοπικό επίπεδο (…). Υπάρχει [ακόμη] ανάγκη για τις εκλογικές διαφημίσεις, για τις δημοσκοπήσεις, για τις τηλεοπτικές εμφανίσεις των υποψηφίων (…). Είναι μια στρατηγική που επαναλαμβάνεται σε όλη τη διάρκεια της εκλογικής εκστρατείας. Απαιτεί τεράστιες ποσότητες χρήματος και ωθεί τους πολιτικούς να αναζητούν τη στήριξη αυτών που ελέγχουν τις πηγές χρηματοδότησης». Ευνόητο είναι, σύμφωνα και με όσα προέκυψαν από την υπόθεση Siemens, ότι τα κόμματα είναι κατ΄ ουσίαν αναγκασμένα εκ των πραγμάτων να αναζητούν και να διασφαλίζουν μίζες (μέσω όχι πάντοτε αναγκαίων παραγγελιών για οπλικά συστήματα κ.λπ.), ώστε να συντηρούν έτσι τις κομματικές τους στρατιές και να μπορούν να διατηρούνται ως παίκτες στο πολιτικό σύστημα, όπως αυτό έχει διαμορφωθεί και στη χώρα μας, δηλ. με χρήση της διαπλοκής και της διαφθοράς. Χαρακτηριστικό, άλλωστε, αυτών των αυξημένων εξόδων των κομμάτων κατά τα τελευταία έτη είναι και το γεγονός ότι όλα σχεδόν τα ελληνικά κόμματα (κυρίως όμως τα δύο μεγαλύτερα, ΠΑΣΟΚ και ΝΔ) έχουν προεισπράξει την κομματική τους επιχορήγηση έως το 2017 και έχουν υποθηκεύσει την εν λόγω επιχορήγηση για δάνεια που έχουν συνάψει με τις τράπεζες, ύψους 233.800.000 ευρώ (το ήμισυ του ποσού αυτού πηγαίνει σε τόκους!) –βλ. σχτ. δημοσίευμα της 1.3.2011 στο
http://antikatoxiko.blogspot.com/2011/03/blog-post_7647.html, με τίτλο: «Υπερχρεωμένα τα δύο μεγάλα κόμματα, παρά την κρατική επιχορήγηση εκατομμυρίων».
Επομένως, για την αντιμετώπιση αυτής της αποπνικτικής κατάστασης, που σε τελευταία ανάλυση υπονομεύει το κύρος της ίδιας της Δημοκρατίας και του Κοινοβουλευτισμού, θα πρέπει, όσο και αν φαίνεται ουτοπικό, να συμφωνήσουν μεταξύ τους τα κόμματα σε μία ανώτατη επιτρεπτή οροφή (πλαφόν) των εν γένει ετήσιων εξόδων τους και να αποφύγουν με κάθε τρόπο την υπέρβασή της, περιορίζοντας ταυτόχρονα τον ανταγωνισμό τους ως προς προεκλογικές δαπάνες, τηλεοπτικές διαφημίσεις ή εμφανίσεις και συντήρηση στρατιάς «ημετέρων». Βεβαίως για να λειτουργήσει μια τέτοια συμφωνία θα πρέπει, επιπλέον, να γίνει αυστηρότερος ο συναφής νόμος 3023/2002 περί χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων και κυρίως να εφαρμόζεται η νομοθεσία αυτή απαρέγκλιτα, με συνεχείς ελέγχους και με ουσιαστική επιβολή κυρώσεων σε όσους τον παραβιάζουν (προς αυτή την κατεύθυνση κινούνται και οι εμπεριστατωμένες προτάσεις που δημοσιοποίησε τον Δεκέμβριο 2010 η Διεθνής Διαφάνεια Ελλάς σχετικά με τη «Διαφάνεια στη Διαχείριση του Πολιτικού Χρήματος»).
Όμως η επιβολή κυρώσεων για παρανομούντες πρέπει, ευλόγως, να αφορά γενικότερα και τα άλλα αδικήματα βουλευτών και υπουργών, αυτά δηλ. που αφορούν τη διαφθορά και τη διαπλοκή. Είναι πράγματι απαράδεκτο να προβλέπεται σε διάταξη, και μάλιστα σε διάταξη Συντάγματος, ότι τα αδικήματα (έστω και κακουργήματα) που βαρύνουν έναν υπουργό υπόκεινται σε σύντομη αποσβεστική προθεσμία ακόμη και, υπό προϋποθέσεις, εντός 6μήνου (ά. 86 Συντ. του οποίου η ειδική αποσβεστική προθεσμία, εντός της οποίας η Βουλή έχει τη δυνατότητα να ασκήσει ποινική δίωξη κατά πολιτικών προσώπων, παραμένει ευλόγως εν ισχύι και μετά την πρόσφατη ψήφιση του τροποποιητικού νόμου 3961/2011 περί ευθύνης υπουργών, με τον οποίο υποτίθεται ότι καθιερώνεται και για υπουργούς η συνήθης παραγραφή που ισχύει για όλους τους πολίτες˙ πρβλ. και ά. 62 Συντ. για αντίστοιχους χρονικούς και άλλους περιορισμούς σε ποινικές υποθέσεις βουλευτών). Και όλα αυτά, την ώρα που για έναν κοινό θνητό το αντίστοιχο αδίκημα ενδέχεται να παραγράφεται μετά 20ετία (ά. 111 ΠοινΚ). Επίσης είναι απαράδεκτο να έχει η ίδια η Βουλή την αποκλειστική αρμοδιότητα να ελέγχει τη βασιμότητα μιας ποινικής κατηγορίας και να κινεί την ποινική διαδικασία εναντίον πολιτικών προσώπων. Μάλιστα, η εν λόγω υπουργική και βουλευτική ασυλία έχει κριθεί ήδη αρνητικά τόσο από την αρμόδια επιτροπή GRECO του Συμβουλίου της Ευρώπης, όσο και από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Συγγελίδης κατά Ελλάδος, Απόφαση της 11ης Φεβρουαρίου 2010), σε υπόθεση της Βουλευτού κ. Μιλένας Αποστολάκη με τον πρώην σύζυγό της, του οποίου η συναφής μήνυση κατ’ αυτής για παράβαση των όρων επικοινωνίας με το παιδί του θεωρήθηκε ότι κακώς απορρίφθηκε από τη Βουλή λόγω βουλευτικής ασυλίας, αφού έτσι παραβιάσθηκε το δικαίωμα του προσφεύγοντος για πρόσβαση σε δικαστήριο κατ’ άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΔΔΑ. Μάλιστα, όπως επισημάνθηκε από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο (παρ. 46 της απόφασης), «το άρθρο 62 του Ελληνικού Συντάγματος, ορθώς ερμηνευμένο υπό το φως του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ, δίδει το δικαίωμα στην Ελληνική Βουλή να αρνηθεί να χορηγήσει άδεια για άσκηση δίωξης μόνο όταν οι πράξεις στις οποίες στηρίζεται η δίωξη συνδέονται σαφώς με τη βουλευτική δραστηριότητα» (υπογράμμιση από τον υπογράφοντα). Σε κάθε περίπτωση, είναι λυπηρό το γεγονός ότι, όπως επεσήμανε ο Γιώργος Βότσης στην «Ελευθεροτυπία» της 16.3.2009, σελ. 8, «στο δάχτυλο του ενός χεριού μετριούνται οι πολιτικοί (…) που πρότειναν κατά καιρούς να έχουν και οι υπουργοί, αλλά και οι βουλευτές, την ίδια με τους άλλους πολίτες δωσιδικία».
Δύο άλλα μέτρα, συναφή μεταξύ τους, που ισχύουν ήδη και που θα μπορούσαν να ενισχυθούν ακόμη περισσότερο για τον έλεγχο του πολιτικού χρήματος και τον περιορισμό της εντεύθεν διαπλοκής και διαφθοράς, είναι ο θεσμός του «πόθεν έσχες» και ο θεσμός της «διαύγειας». Ειδικότερα, από το 1964 οι πολιτικοί και οι υψηλά ιστάμενοι δημόσιοι λειτουργοί υποχρεώνονται στην Ελλάδα να υποβάλλουν δήλωση για την περιουσιακή τους κατάσταση, χωρίς πάντως να ελέγχεται ποτέ επαρκώς το «πόθεν», δηλ. ο τρόπος απόκτησης της περιουσίας τους και, ιδίως, το πού βρέθηκαν τα χρήματα (πρβλ. εφημ. «Ελευθεροτυπία» της 15.10.2006, σελ. 65, με τον χαρακτηριστικό τίτλο «Δηλώσεις “Πόθεν Εσχες”. Eνας θεσμός για κλάματα»). Επιβάλλεται επομένως να θεσπισθεί ουσιαστικός έλεγχος για παροχή εξηγήσεων ως προς την προέλευση της όποιας περιουσίας αυτών των προσώπων, καθώς και για παροχή στοιχείων ως προς περιουσιακά στοιχεία τους που υπάγονται προσχηματικά σε εξωχώριες εταιρίες (off-shore). Από την άλλη πλευρά, οι δηλώσεις του πόθεν έσχες είναι επιβεβλημένο να αναρτώνται και στον ιστότοπο του προγράμματος «Διαύγεια», ώστε να ελέγχεται η ακρίβειά τους από οιονδήποτε πολίτη. Γενικότερα, το πρόγραμμα «Διαύγεια», που θεσπίσθηκε με τον ν. 3861/2010, παρά τις όποιες ατέλειες στην αρχική του εφαρμογή, είναι πράγματι ιδιαίτερα χρήσιμο στον πόλεμο κατά της διαφθοράς, μείζονος ή και ελάσσονος, καθώς βάσει του προαναφερθέντος νόμου η κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να δημοσιεύει στην αντίστοιχη ιστοσελίδα της «Διαύγειας» (et.diavgheia.gov.gr) κάθε πράξη που υπογράφει, διότι μόνον έτσι η πράξη αυτή να μπορεί να εκτελεσθεί. Επίσης, παρόμοια σημασία για την ενίσχυση της διαφάνειας μέσω αξιοποίησης του διαδικτύου έχουν και οι πρόσφατες αποφάσεις για καθιέρωση ηλεκτρονικής συνταγογράφησης φαρμάκων, ώστε να διασφαλίζεται η «αντικειμενικοποίηση» της τιμής και της σύννομης χρήσης τους (πρβλ. ν. 3892/2010 και ά. 72 ν. 3918/2011)
Σχετικά, τώρα, με την καθημερινή ή ελάσσονα διαφθορά, ο προληπτικός της περιορισμός μπορεί να επιτευχθεί κυρίως, όπως επισημάνθηκε ήδη, με την απλούστευση των γραφειοκρατικών διαδικασιών και του ισχύοντος νομικού πλαισίου, καθώς επίσης με αποσύνδεση της επαφής μεταξύ υπαλλήλου/ εξυπηρετούμενου πολίτη και με πλήρη αντικειμενικοποίηση του τρόπου πρόσληψης και προαγωγής των δημοσίων υπαλλήλων αλλά και των υπηρεσιών που αυτοί παρέχουν. Ωστόσο, για την αντιμετώπιση των συναφών προβλημάτων διαφθοράς, εκείνο που κυρίως λείπει είναι ο έλεγχος εφαρμογής των διατάξεων, δηλ. η αποτελεσματική πειθαρχική και ποινική αντιμετώπιση των περιπτώσεων διαφθοράς και η συντονισμένη λειτουργία των ελεγκτικών μηχανισμών εντοπισμού και δίωξης της διαφθοράς.
Εν πρώτοις, δηλ. τα πειθαρχικά συμβούλια που επιφορτίζονται με την εκδίκαση τέτοιων υποθέσεων είναι συχνά πολύ επιεική και δυσκίνητα, ενώ και τα διοικητικά δικαστήρια δεν έχουν συνήθως επαρκή στοιχεία για έκδοση καταδικαστικών αποφάσεων, αφού ο δωρολήπτης υπάλληλος μπορεί να ισχυρισθεί ότι τα χρήματα που πιάστηκε επ’ αυτοφώρω να παίρνει αποτελούσαν π.χ. την επιστροφή ενός ποσού το οποίο αυτός είχε δανείσει παλαιότερα στον δωροδότη του. Βέβαια στις περιπτώσεις αυτές κρίσιμο ρόλο για την έκβαση μιας τέτοιας υπόθεσης διαδραματίζει η μαρτυρία του ίδιου του δωροδότη, ο οποίος πάντως συνήθως αποφεύγει να κατηγορήσει τον υπάλληλο, αφού έτσι θα φανεί ότι έχει και εκείνος αντίστοιχη ποινική ευθύνη σε ενεργητική δωροδοκία, τούτο, δε, ανεξάρτητα και από το γεγονός ότι εάν στραφεί κατά του υπαλλήλου θα έχει κατά κανόνα να αντιμετωπίσει στη συνέχεια πόλεμο και από τους συναδέλφους του υπαλλήλου, μέσα σ’ ένα πνεύμα «συναδελφικής αλληλεγγύης» (esprit de corps). Απαιτείται επομένως στις περιπτώσεις των πειθαρχικών υποθέσεων αφενός να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότερη λειτουργία πειθαρχικών συμβουλίων και δικαστηρίων, ώστε να υπάρχει έγκαιρη και ακριβοδίκαιη κρίση των υποθέσεων, και αφετέρου να ληφθούν μέτρα προστασίας όσων καταγγέλλουν πράξεις δωροδοκίας, ώστε οι άνθρωποι αυτοί να μη φοβούνται τις όποιες συνέπειες από την καταγγελία τους. Επίσης, από πλευράς ποινικού δικαίου η έως τώρα αντιμετώπιση της διαφθοράς δεν φαίνεται να υπήρξε ιδιαίτερα αποτελεσματική, αφού οι ποινικές διαδικασίες προχωρούν κατά κανόνα με εξαιρετική βραδύτητα και –όταν τελικά διεξαχθεί η δίκη- οι κατηγορούμενοι είτε αθωώνονται ελλείψει αποδεικτικών στοιχείων και μαρτυριών, κατά τα προαναφερθέντα, είτε παραμένουν εκτός φυλακής λόγω των σχετικά μικρών ποινών που επιβάλλονται, αλλά και των εξαιρετικά ευνοϊκών ρυθμίσεων περί υφ΄ όρον αναστολής εκτέλεσης της ποινής που εισήγαγε στα ά. 100 και 82 ΠΚ ο ν. 3904/2010.
Επιπλέον, υπάρχει παλαιόθεν στη χώρα μας μια πολλαπλότητα δημοσίων υπηρεσιών που ασχολούνται όλες ταυτόχρονα με την αντιμετώπιση της διαφθοράς, αλλά η κάθε μια στο δικό της πλαίσιο αρμοδιότητας: Το Σώμα Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, το Σώμα Δίωξης Οικονομικού Εγκλήματος, το Τμήμα Οικονομικού Εγκλήματος της ΕΛ.ΑΣ, η Επιτροπή του ά. 7 ν. 2331/1995 για το ξέπλυμα χρήματος, η Οικονομική Επιθεώρηση του Υπουργείου Οικονομικών, το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Υπηρεσία Εσωτερικών Υποθέσεων της ΕΛ.ΑΣ και πρόσφατα, ο λεγόμενος Οικονομικός Εισαγγελέας. Προφανές είναι ότι όλες αυτές οι υπηρεσίες δρουν ασυντόνιστα και πολλές φορές ανταγωνιστικά η μια προς την άλλη και ότι επομένως χρειάζεται να υπαχθούν όλες σε ένα ενιαίο όργανο και, ακόμη καλύτερα, σε μια ανεξάρτητη ελεγκτική αρχή, όπως ορθά προτάθηκε και από την Ένωση Εισαγγελέων Ελλάδος (βλ. «Ποινικά Χρονικά», ΝΘ΄ 2003, σελ. 672, όπου πάντως το πεδίο αρμοδιότητας αυτής της αρχής προτείνεται να είναι μόνο για τον έλεγχο του «πόθεν έσχες»). Αξίζει να σημειωθεί ότι στο Hong Kong, όπως αναφέρει ο καθηγητής Χ. Κ. Τσούκας («Το Βήμα», 16.9.2006, σελ. 15), η εκεί διαφθορά εξαλείφθηκε σε πολύ μεγάλο βαθμό χάρη στην ίδρυση και λειτουργία μιας «Ανεξάρτητης Επιτροπής Εναντίον της Διαφθοράς» (ICAC), η οποία αναφέρεται απ’ ευθείας στην κυβέρνηση και η οποία εξοπλίσθηκε πλήρως τόσο οικονομικά (με προϋπολογισμό 90 εκατ. δολαρίων), όσο και νομικά (να μπορεί δηλ. να ερευνά το «πόθεν έσχες» των υπόπτων, να αίρει το τραπεζικό τους απόρρητο και να διεξάγει τις απαραίτητες έρευνες).
Τέλος, σ΄ ένα γενικότερο επίπεδο απαιτείται να υπάρξει ευαισθητοποίηση του ευρύτερου κοινού για τις εξαιρετικά επιβλαβείς συνέπειες της διαφθοράς στην κοινωνία, την οικονομία και την ίδια την Δημοκρατία, όπως οι συνέπειες αυτές εκτίθενται παραστατικά στα προοίμια των διεθνών και διευρωπαϊκών συμβάσεων κατά της διαφθοράς. Ειδικότερα, σε όλα τα προοίμια αυτών των Συμβάσεων, όπως και σε αντίστοιχα κείμενα της Διεθνούς Διαφάνειας (Transparency International) και της Παγκόσμιας Τράπεζας (World Bank), η διαφθορά και η συναφής με αυτήν αλλά στενότερη από νομική άποψη δωροδοκία θεωρούνται ότι απειλούν το Κράτος Δικαίου, τη Δημοκρατία και τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, ότι παρεμποδίζουν την οικονομική ανάπτυξη και τον ανταγωνισμό και ότι θέτουν σε κίνδυνο τα ηθικά θεμέλια της κοινωνίας (βλ. ιδίως τα προοίμια στη Σύμβαση ΟΟΣΑ 1997 και στη Σύμβαση του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη διαφθορά σε θέματα ποινικού δικαίου). Θεωρείται, δηλ., ότι λόγω της διαφθοράς καταλύεται η ίση μεταχείριση μεταξύ των πολιτών οι οποίοι ζητούν να εξυπηρετηθούν από δημόσιες ή και ιδιωτικές υπηρεσίες˙ ότι νοθεύεται ο ανταγωνισμός, με αποτέλεσμα να μην επικρατεί ο καλύτερος, να ανεβαίνει πολύ –λόγω μίζας- το κόστος ενός έργου ή/και να χαμηλώνει η ποιότητά του, γεγονός το οποίο δημιουργεί αντίστοιχη οικονομική επιβάρυνση στον φορολογούμενο˙ ότι υπονομεύεται το ίδιο το πολιτικό σύστημα της Δημοκρατίας, που επιτρέπει, ανέχεται ή και ενθαρρύνει, κατά περίπτωση, αυτές τις παράνομες και ανήθικες συναλλαγές˙ ακόμη, δε, ότι τίθεται υπό γενικότερη αμφισβήτηση το όλο ισχύον σύστημα των ηθικών αξιών, που αποκαλύπτεται να έχει χαρακτήρα υποκρισίας και αδικίας. Με παρόμοιο πνεύμα ο Πατριάρχης Βαρθολομαίος εύστοχα χαρακτήρισε τη διαφθορά ως «κοινωνικόν νόσημα πολιτισμικής αιτιολογίας, το οποίον δυσκόλως θα θεραπευθεί, εάν δεν αλλάξη η κλ̃ιμαξ των αξι̃ων, η οποία, ως έχει σήμερον, ενθαρρύνει τον εύκολον πλουτισμόν, τον οποίον και προβάλλει ως ύψιστον αγαθόν» («Ελευθεροτυπία» 31.10.2008, σελ. 19). Αντίστοιχα, ο Έλληνας Πρόεδρος της Δημοκρατίας Κάρολος Παπούλιας χαρακτήρισε τη διαφθορά ως τη μεγαλύτερη απειλή για τη Δημοκρατία που διαλύει τις σχέσεις εμπιστοσύνης με τους πολίτες («Ελεύθερος Τύπος», 16.1.2008, σελ. 6), ενώ και ο τωρινός Αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης Θεόδωρος Πάγκαλος σε παλαιότερη δήλωσή του και σε στιγμή αυτοκριτικής ανέφερε ότι «η διαφθορά ανδρώθηκε επί των ημερών διακυβέρνησης του κόμματός μου, αλλά τώρα [2006, δηλ. επί Νέας Δημοκρατίας] έχει λάβει ακόμη μεγαλύτερες διαστάσεις (αφού το κράτος δεν εφαρμόζει τους νόμους), και έχει διαλύσει τα πάντα στην Ελλάδα» (εφημ. «Μετρό», 8-10.9.2006, σελ. 1). Ευχής έργο θα ήταν λοιπόν να υπάρξει μια συντονισμένη εκστρατεία των πολιτικών μας ηγητόρων, σε συνεργασία και με τη Διεθνή Διαφάνεια - Ελλάς, ώστε ήδη από πολύ μικρή ηλικία τα ελληνόπουλα, με την καθοδήγηση των γονέων τους, με μαθήματα στο σχολείο και με άλλες δράσεις (π.χ. ενημερωτικές εκπομπές στα ΜΜΕ), να εθισθούν στην ιδέα ότι η διαφθορά μόνο προβλήματα μπορεί να δημιουργεί και ότι είναι θέμα αξιοπρέπειας και δημοκρατίας να ενεργεί κανείς με εντιμότητα και διαφάνεια. Και είναι πιθανό ότι μέσω μιας τέτοιας εκστρατείας τα παιδιά αυτά θα διαπαιδαγωγηθούν με μιαν άλλη νοοτροπία αλληλεγγύης και ομαδικότητας, και με διαφορετική κλίμακα αξιών από τη σημερινή, αρκεί βέβαια να διαπιστώσουν ότι τη νέα αυτή κλίμακα αξιών εφαρμόζουν πρώτοι οι ίδιοι οι ταγοί της χώρας…
